今年6月，由人民银行、银保监会、证监会、发改委以及财政等五部委联合出台了《进一步深化小微企业金融服务的意见》，明确了金融服务小微企业的具体措施。在此背景下，如何补齐抵质押难这个短板，对于扩大小微企业信贷，提升小微企业金融支持力度具有重要的意义。一直以来，担保公司的出现及发展很好地发挥了对小微企业和“三农”增信的作用，丰富了融资方式，拓宽了融资渠道，解决了大量小微企业融资难的问题，促进了小微企业和“三农”经济的良性发展。同时，银行与担保的“共生”关系也更加充分地发挥了金融对小微企业的支持作用，形成了银行、企业、担保公司三方共嬴的良好格局。然而，近年来，随着国内经济进入新常态，经济下行压力加大，信贷风险进一步加剧，导致担保公司呈现两级分化的态势，担保能力进一步弱化，从而致使金融机构服务小微企业的能力得不到有效的发挥。

　　银担关系逐渐从“共生”走向“寄生”

　　前些年，在完善小微企业和“三农”信贷方式的背景下，担保公司如雨后春笋般快速成长，无论从数量还是从担保能力上都有一定的发展。但同时，担保公司的准入和退出主要由地方政府有关部门考核和管理。因此，为了有效地助推小微企业和“三农”发展，地方政府更注重于担保公司的准入，而机构退出市场的情况则较少。尤其在三四线城市，金融体系发展不健全，担保公司等配套性金融机构数量少，因此机构退出情况更是少之又少。

　　近年来，在大力支持小微企业发展的背景下，多家金融机构推出了无还本续贷业务，有效地减少了企业贷款通道、过桥环节，有利于企业获得持续的资金供给。但同时，随着担保公司的担保能力下降，当企业经营暂遇困难，担保公司无法发挥代偿职能，金融机构为了保持资金供给和防范信贷质量恶化，往往通过转贷、无还本续贷等方式来帮助企业渡过难关，但在这个过程中又不得不继续与担保能力不足的担保公司合作。而担保公司每次担保收取手续费为贷款金额的3% ，保证金存款一般为贷款金额的10% ，即连续办理两次续贷业务后，担保公司的保证金基本收回。从而进一步降低了担保公司的代偿意愿，贷款风险加剧，担保公司对于企业由原来的帮助“造血”变成了“吸血”，与银行的关系从以往的“共生”转为“寄生”。

　　“寄生”背景下面临的问题

　　（一）监管主体较分散，监管机制建设不健全。当前，对于担保公司的监管从全国角度来看，主要为行业主管、业务主管和行业协会三类监管。其中，行业主管监管整个行业，业务主管主要针对相关的担保业务进行监管，而行业协会则从自律角度对担保行业进行约束。而到了地方，对担保公司的监管主要集中在地方政府。2017年出台的《融资担保公司监督管理条例》明确“省、自治区、直辖市政府负责制定促进本地区融资担保行业发展的政策措施、处置融资担保公司风险，督促监督管理部门严格履行职责。”这强化了地方政府的监督力度，有利于促进担保公司健康发展。但同时，地方政府在行使监管职责时，更多的要考虑经济的增长和小微企业发展，致使监管过程中存在诸多掣肘，同时担保公司涉及业务多，专业性强，地方政府在监管技术方面存在一定的不足。在金融监管体系中，人民银行、银保监会等金融监管部门的监督力度有限，没有对担保公司准入和退出的审批权力，导致在监管中发挥的作用不大。此外，对于担保行业协会在市一级层面仍比较欠缺，其自律作用未能覆盖到基层。

　　从监管机制建设上来看，对于担保公司的监管缺乏现场的检查以及定期的监测评估，其经营状况以及业务数据也未纳入人民银行或银保监会的监测统计体系。这不利于及时发现担保公司存在的违规行为，造成有的公司出现违法违规问题后没有退出市场，致使担保市场不正当竞争日趋严重。

　　（二）担保公司风险意识提升，但支持实体经济能力减弱。担保公司作为重要的金融配套机构，其存在为缺少有效抵质押品的小微企业开辟了一条新的融资渠道。随着金融风险的扩大，银行不良贷款的增加，倒逼担保公司按照审慎经营原则，建立健全融资担保项目评审、担保后管理、代偿责任追偿等方面的业务规范以及风险管理等内部控制制度。但同时，有的担保公司特别是一些由财政资金入股的大中型担保公司则一味地强调防控风险，不能有效地处理好风险与支持实体经济的关系，不损失保证金、不代偿的思想较为严重，导致业务审批门槛高，且与银行业金融机构趋同。

　　（三）银行业法律意识有待进一步提升。当前，国有商业银行、股份制商业银行在与担保公司合作受到总行和省行的约束，考察、审核比较严格。对于地方性中小银行业金融机构立足于服务小微、服务“三农”，多与地方性小型担保公司合作。而地方性中小金融机构法律意识相对淡薄，司法维权能力较弱，且人员素质相对落后，业务操作方面有待健全。

　　政策建议

　　（一）完善监管体系。一方面，要进一步完善政府监管职能，加强对担保公司经营的监测分析，扩大人民银行、银保监会等金融监管部门的涉及范围，尤其在担保公司准入和退出方面，有效发挥金融监管部门在业务方面的优势，将担保公司经营和业务数据纳入人民银行、银保监会等金融监管部门的统计监测系统，从而有效的把握担保公司的经营状况、资金结构等情况；另一方面，借鉴西方担保监管中自律协会建设经验，加强完善行业协会的自律机制，形成地区和全国两级的组织体系，并发挥其监管和规范指导的积极作用。

　　（二）坚持差异化审核。要将防范风险与支持实体经济相结合，担保公司在业务审核方面要突出差异化，即在风险可控的前提下，审核条件和反担保要低于银行业金融机构的要求，从而有效的发挥担保公司助推小微企业融资方面的作用。探索培育替代机构。美国在推进商业性担保过程中未设立专门的监管部门，主要是在美国从事担保业务的主要是保险公司和专业担保公司。因此，可以参照美国模式，通过推进“银保”合作，培育保险保证贷款模式来有效的发挥保险机构的风险缓释作用。而保险机构一直受到银保监会的监管，经营和抗风险能力均强于担保公司，因此培育保险机构作为担保公司的替代机构，在加强监管方面也具有重要意义。

　　（三）增强金融机构司法维权意识。推广金融法院做法，通过设立金融法院，提供专业化金融方面的司法救济，在个案裁判过程中可以“创制”更新颖、更适宜或更具可操作性的金融法规，并较好地配合司法机构职能调整的前后衔接。同时，要积极提升金融机构的法律意识，推动地方中小金融机构组建律师团队，专门解决司法问题。此外，可探索依法将担保公司保证金作为动产质押，与担保公司签订质押合同，使金融机构能够享受优先偿授权，从而确保金融机构担保贷款和无还本续贷业务正常办理。