法治周末记者 汲东野

　　1993年，我国第一家专业信用担保公司——中国经济技术投资担保(有限)公司(现更名为“中国投资担保有限公司”)成立，意味着真正意义上的融资担保机构开始出现。

　　至今20多年来，融资担保公司正逐步从“野蛮生长”向“有序生长”规范经营转型。

　　2017年8月21日，《融资担保公司监督管理条例》(以下简称条例)对外发布，这个条例已于8月2日由国务院总理李克强签署国务院令公布，条例将于2017年10月1日起施行。

　　这个条例是第一次在国务院行政法规的层面，全面规范了融资担保公司从设立到经营，再到解散、清算，整个运营过程中发生的社会经济关系。

　　条例以行政法规的形式，对融资担保行业更好地为小微企业和“三农”服务，作出明确规定。“有利于进一步提升政策措施的稳定性和权威性，形成良好社会预期，对于增强融资担保行业为小微企业和"三农"服务的意愿和能力，具有重要意义。”日前，国务院法制办、中国银监会负责人答记者问时说道。

　　行业发展快

　　监管不到位

　　所谓融资担保，是指担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为。融资担保公司，是指依法设立、经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司。

　　融资担保是普惠金融体系的重要组成部分，对于发展普惠金融，促进资金融通，特别是解决小微企业和“三农”融资难融资贵问题具有重要作用。

　　“近年来，我国融资担保行业发展较快，同时也存在监督管理不到位、经营行为不规范不审慎甚至引发风险、为小微企业和"三农"服务的意愿有待增强和能力有待提高等问题。”日前，国务院法制办、中国银监会负责人解读了此条例制定的缘由，即为了支持普惠金融发展，促进资金融通，规范融资担保公司的行为，防范风险，制定本条例。

　　多位业内专家对法治周末记者介绍，前些年民营融资担保公司生长迅速，行业准入门槛也较低，这些企业风控能力比较差，为了逐利多选择高收益高风险的项目，甚至做着融资、放高利贷、非法集资等违法违规业务。出了风险，这些担保公司就倒闭、“跑路”，导致了纠纷频发，还带来了一些社会问题。

　　中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军对法治周末记者说：“制定这个管理条例就是为了让融资担保公司向其主营业务靠拢，专注于做真正的担保服务，而不是想尽办法赚快钱、大钱。”

　　“这个条例的出台与施行也在逼着融资担保公司在选择项目、项目经营、风险控制等专业领域提高精进专业能力。”赵锡军说，总的来说，这个条例不是在鼓励担保公司做得更大，而是鼓励其做得更加规范。

　　支持小微企业和“三农”

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授对法治周末记者说，条例对于打造普惠金融，

　　支持小微企业和“三农”发展，提供了政策扶持。

　　条例规定，国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司，建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制，扩大为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平。

　　各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持，具体办法由国务院财政部门制定。

　　具体来说，在条例的第三章“经营规则”中规定：“融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司，前款规定的倍数上限可以提高至15倍。”

　　“纳入政府推动建立的融资担保风险分担机制的融资担保公司，应当按照国家有关规定降低对小微企业和农业、农村、农民的融资担保费率。”

　　刘俊海认为，支持普惠金融发展，特别是打造小微企业和“三农”友好型的融资担保体系，对于进一步防范融资担保业务中发生的金融风险，维护债权人合法权益，保护融资活动的安全保证程度，都会有重大的现实意义。

　　明确了监督管理体制

　　前瞻产业研究院2016年发布文章指出，目前融资性担保企业的监管仍面临着诸多问题：第一，监管主体仍不明确；第二，法律法规尚不健全；第三，监管执行力仍待提高。部际会议对地方政府部门的约束力不足，地方管理部门的专业水平有限，加上监管法规的不健全，对于融资性担保企业的监管浮于表面。

　　刘俊海认为，条例明确了监管体制。

　　日常监督管理在地方层面。按照条例规定，省级人民政府确定的部门负责对本地区融资担保公司的监督管理，省级人民政府负责制定促进本地区融资担保行业发展的政策措施、处置融资担保公司风险，督促监督管理部门严格履行职责。

　　“省级人民政府确定的部门，即金融办，负责监督管理，监管不会成为真空地带。”刘俊海说，“过去融资担保领域很大的问题就是对融资担保公司的监管没跟上，存在监管的漏洞和盲区。所以，理顺监管体制、明确监管机构、铸造监管合力也是一个重要的亮点。”

　　在中央层面，条例明确了由银监会牵头国务院融资性担保业务监管部际联席会议。中央层面主要负责制度建设、督促指导等，具体通过联席会议机制来实施，联席会议负责拟订融资担保公司监督管理制度，协调解决融资担保公司监督管理中的重大问题，督促指导地方人民政府对融资担保公司进行监督管理和风险处置。

　　“这样，在地方层面，地方政府对各地方融资担保公司负总责。中央层面有部际联席会议与各省级政府形成纵横交错的信息共享合作机制。”刘俊海说。

　　明确市场准入门槛等量化标准

　　国务院法制办、中国银监会负责人说，融资担保公司的业务具有金融属性，需要严格监管。首先就是设立融资担保公司要有一定的“门槛”，这是强化源头治理的需要。

　　为此，条例规定：设立融资担保公司应当经监管部门批准。

　　除了要符合《中华人民共和国公司法》的规定外，融资担保公司还应当具备下列条件：股东信誉良好，最近3年无重大违法违规记录；注册资本不低于人民币2000万元且为实缴货币资本；拟任董事、监事、高级管理人员熟悉与融资担保业务相关的法律法规，具有履行职责所需的从业经验和管理能力；有健全的业务规范和风险控制等内部管理制度等。

　　此外，对于融资担保公司跨省、自治区、直辖市设立分支机构的，条例还规定了注册资本不低于人民币10亿元、经营融资担保业务3年以上且最近两个会计年度连续盈利、最近两年无重大违法违规记录等条件。

　　武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授对法治周末记者说，这是对规模足够大、跨省区提供融资担保的公司提出了更高的风险防范的要求，要求更高的资本保障，门槛高了，更安全了。

　　此外在条例的第三章“经营规则”中还规定，融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。

　　条例规定，“融资担保公司对同一被担保人的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过10%，对同一被担保人及其关联方的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过15%。”董登新说，此条强调了风险的分散。

　　董登新认为，条例中的量化标准是此条例的亮点之一，“这个条例的公布实施有助于融资担保公司的风险管控，有助于规范融资担保公司的经营，降低经营的风险”。

　　明确了法律责任

　　条例第五章明确了融资担保公司违法违规的法律责任。

　　条例还明确，“监督管理部门应当建立健全融资担保公司信用记录制度。融资担保公司信用记录纳入全国信用信息共享平台”。

　　“市场有眼睛，法律有牙齿。”刘俊海说，“法律牙齿过去主要指民事责任、行政责任和刑事责任。现在法律又长出了第四颗牙，就是信用制裁。”

　　刘俊海指出，条例对于融资担保公司“法律责任”的具体规定，使得法律责任的工具箱得到进一步丰富，罚款、责令改正、整顿、吊销行政许可等，这些行政处罚与行政监管相结合，有助于倒逼融资担保公司慎独自律、见贤思齐、择善而从。行政出发本身不是目的，处罚不是万能的，但是没有处罚是往往不能的。“法律责任”体现出从严监管、精准监管，惩戒失信、协同共治的基本理念，应当点赞、传递。