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银监会融资性担保业务工作部副主任文海兴：中国融资性担保业的发展与监管

　　人民网北京5月25日电（记者陈云、庄红韬）2010年泛美担保协会北京年会今天举行专题研讨。中国银行业监督管理委员会融资性担保业务工作部副主任文海兴出席大会并发表讲话。全文如下：

　　女士们、先生们，朋友们：

　　大家好！

　　很高兴受邀出席泛美担保协会2010年年会，受牛成立主任委托，我谨代表中国银监会融资性担保业务工作部，代表国务院融资性担保业务监管部际联席会议办公室，对会议的召开表示热烈的祝贺！对各国远道而来的担保行业的朋友们表示热烈的欢迎和诚挚的问候！

　　我今天发言的题目是“中国融资性担保业的发展与监管”，与大家进行交流。

　　一、中国特色的融资性担保业发展历程

　　1993年，我国国务院批准中国经济技术投资担保有限公司特例试办，标志着中国担保业开始起步和探索。经过17年的发展历程，融资性担保业在我国取得了蓬勃发展，在服务我国中小企业和地方经济发展方面发挥了积极的不可或缺的作用。截至2008年末，根据工信部的统计，我国担保机构达到4000多家。我们估计，现在担保机构的数量约1万家。

　　根据2010年3月8日颁布实施的《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《办法》）的规定，融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。

　　考虑到中国的实际情况，《办法》规定融资性担保公司不仅可以经营贷款担保、票据承兑担保等融资性担保业务，还可兼营非融资性担保业务如诉讼保全担保、投标担保等业务。

　　经过十几年的发展，我国形成了多元化的融资性担保机构。比如就是否以盈利性为目的而言，担保机构可以分为政策性担保机构与商业性担保机构。就组织形式不同而言，我国融资性担保机构有公司法人制、事业单位的社会团体法人制、合伙制等组织形式。

　　二、中国融资性担保业取得的成绩与存在的问题

　　十几年来，特别是近年来，在我国国家有关部门和各级政府的高度重视和积极扶持下，我国融资性担保业从小到大，取得了长足的发展，为中小企业提供融资服务和促进地方经济发展的能力和作用日益增强。各级政府及其相关部门在加强担保机构管理、促进行业发展方面做了大量富有成效的工作（财政部：制定了《担保企业会计核算办法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、2010年3月24日出台了《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见》；财政部和工信部于2010年5月13日出台了《中小企业信用担保资金管理暂行办法》，为担保机构提供保费、资本金补助；财政部和国家税务局出台了“关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知”，对符合条件的担保机构免征3年营业税），各地担保机构在规范发展、防范风险、业务创新方面也进行了许多有益的探索，在经营理念、战略定位、制度建设、业务创新（中小企业集合债担保、结构化信托产品担保、电子商务担保、政府采购担保、“龙头企业+农户”融资担保、创业贷款担保等品种）、风险管理等方面都有一些积极的变化，培养了一批专业人才，经营规范性日益提高，业务运作能力逐步增强。特别是在国际金融危机爆发后，担保机构在促进中小企业发展、扩大就业等方面的重要作用备受政府和社会瞩目，取得了较好的社会效益。这些成绩的取得是我国担保业共同努力的结果。

　　但是，从总体上看，我国融资性担保业目前还处在初创阶段，公司治理和专业化水平还比较低，特色化、精细化管理的差距还比较大，部分机构的单体风险比较突出。我们在充分肯定成绩的同时，还必须全面分析和正确看待我国融资性担保业存在的有关问题，加大改革发展和监管创新的力度，下大力气，认真加以解决。

　　（一）在行业环境和配套扶持政策方面。受国际金融危机的冲击，全球实体经济陷入衰退，我国经济也深受其负面影响，担保机构面临周期性风险的严峻考验，加之许多机构运营的科学性、审慎性不够，代偿风险有所上升、盈利能力下降、承保能力降低、风险控制力减弱的压力加大。作为风险直接承受者，担保机构尚未建立完善的资金融通、信息交换和风险持续补偿机制，缺乏有效的风险传递和释放渠道，未形成政策支持、资本持续补充、风险有效抵补、业务健康运转的良性循环。具体来讲，重点有下述几方面的不足，尚待进一步完善：

　　一是社会信用体系有待进一步完善。由于我国中小企业以及担保机构的外部信用征集和评估制度尚未有效建立，加之政府相关部门的信息使用平台分割，数据信息的有效共享和查询存在一定的困难，导致银行对担保机构，担保机构对企业无法获得全面、及时、有效的信息，影响了决策的效率和科学性。

　　二是风险分散体系建设有待加强。由于我国担保机构风险管理手段有限，再担保机构的数量和规模偏小，运行模式缺乏制度基础和充分的法律保障，导致担保机构缺乏有效的风险分散渠道，制约了承保能力。

　　三是政府配套扶持政策力度有待加强，风险补偿机制不够完善。一些地方政府的税收减免、保费补贴和专项资金补助等扶持政策落实还不到位，代偿损失核销手续繁琐，一些地区反担保措施办理难度较大，物权登记的效率和有效性与融资性担保业务的发展不相适应。

　　四是部分地区抵（质）押登记手续繁琐且收费高，增加了小企业融资成本。全国各地抵（质）押登记的做法不一，有些地方不认可融资性担保机构作为抵（质）押登记的主体资格，有些地方的抵（质）押登记部门办理手续时间长并按被抵（质）押资产价值的一定比例收取评估费和抵（质）押登记费，增加了融资性担保机构为小企业融资的成本并影响了融资效率。

　　（二）担保机构自身经营方面。一是一些融资性担保机构没有建立动态的拨备机制，一些出资人缺乏持续补充资本的能力和承诺。从目前情况来看，绝大多数担保机构在组建之初一次性注入资本金，没有根据经营情况和市场变化及时提取充足的拨备，大股东既没有持续增资的意愿，也缺乏持续增资的能力。一旦代偿，其资金来源主要靠公司的原始资本，无法以资本提升信用能力，以资本拓展业务以及以资本抵御风险损失。

　　二是一些融资性担保机构业务经营不规范，管理比较混乱。由于过去行业缺乏有效监管和制度规范，部分担保机构违背审慎经营的原则，只顾追求短期利益，忽视基础建设和长远发展，脱离主业。有的名为“担保”，实则高息揽存或非法集资来放高利贷以及从事与担保无关的高风险业务，有的仅为关联公司套取银行资金提供方便，有的甚至采用欺骗手段骗取银行贷款。

　　三是一些融资性担保机构专业人才缺乏，创新能力不足。由于担保机构的迅速扩张以及没有相应的从业资格要求，更没有建立相应的失信惩戒制度，导致一些融资性担保机构从业人员素质不高，缺乏必要的从业经验、专业知识和操作技能，创新能力不足，业务模式单一，对银行依赖性过强。

　　四是一些融资性担保机构风险管理体系建设薄弱，不能适应市场发展需要。目前，国内一些担保机构风险管理意识薄弱，业务流程不完善，决策机制不健全，内部管理不规范，风险计量不科学，缺乏有效的识别、评估和防控风险的管理体系和内部规章制度。特别是金融危机爆发后，担保机构在经营管理和风险控制方面缺乏经验的问题很快就凸现出来，有的公司甚至陷于频临破产的困境。

　　三、中国特色的融资性担保业监管历程

　　1993年，国务院批准中国经济技术投资担保有限公司特例试办，作为非银行金融机构由人民银行负责监管，标志着中国担保业开始起步和探索。1999年1月，中国国务院专题会议确定由财政部作为行业主管部门，牵头起草行业管理制度措施。随后，国家经贸委积极推动全国中小企业贷款担保机构的有关工作，其他有关部委和地方政府也从各自的职能出发，分别制定了一些部门规章或地方性规章、指导意见。2006年11月，中国国务院确定由国家发改委牵头全国中小企业信用担保体系建设工作，2008年随机构改革转由工信部牵头负责。

　　2009年2月5日，中国国务院办公厅印发《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号），决定建立中国银监会牵头，发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商总局、国务院法制办参加的融资性担保业务监管部际联席会议，部际联席会议办公室设在银监会，承担联席会议日常工作。联席会议负责研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟订融资性担保业务监督管理制度，协调相关部门共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，指导地方人民政府对融资性担保业务进行监管和风险处置，办理国务院交办的其他事项。融资性担保机构实行省、自治区、直辖市人民政府属地管理。省、自治区、直辖市人民政府确定的监管部门具体负责本辖区融资性担保机构的准入、退出、日常监管和风险处置，并向部际联席会议报告工作。

　　四、推进行业法制建设，奠定行业审慎经营和审慎监管基础

　　2010年3月8日，经中国国务院批准，《融资性担保公司管理暂行办法》以中国银监会等7部委联合规章的形式发布实施。《办法》是根据当前融资性担保业规范发展和防范风险的需要，按照国务院有关要求研究制定的。《办法》体现了对融资性担保机构审慎监管原则和融资性担保机构审慎经营原则，我们相信《办法》的制定实施，将对融资性担保业的规范和发展产生现实和长远的积极影响。

　　融资性担保业务审慎监管原则主要包括以下三个方面的内容：一是融资性担保公司应当以安全性、流动性、收益性为经营原则，并建立市场化运作的可持续审慎经营模式。二是对融资性担保公司及其分支机构的市场准入、业务范围实行前置行政许可，推行许可证管理制度。三是对融资性担保机构的资本、放大倍数、拨备、公司治理、内部控制、风险集中度、关联交易、信息披露和高管资格管理等方面实施审慎监管。

　　融资性担保业务监管部际联席会议正在拟订关于融资性担保公司高管人员资格管理、统计制度、信息披露、公司治理和内部控制、重大事项报告制度、经营许可证等各项配套制度和指导文件。

　　五、对中国融资性担保业下一步监管思路

　　当前和今后一个时期，融资性担保业经营和监管工作要以落实《办法》为重点，逐步树立审慎经营、审慎监管的理念，一手抓科学发展、一手抓风险防范，持续推进改革创新和规范发展，不断提高融资性担保机构的经营管理能力和风险管控水平，全力促进融资性担保业的健康发展。具体来讲，主要做好以下五个方面的工作：

　　一是加强调查研究，加快建立健全规章制度体系。2010年，联席会议将紧紧围绕宏观经济和融资性担保业运行中的热点、难点和焦点问题，加大调查研究力度，按照“全面统筹，突出重点，先易后难，急用先行”的原则，抓紧研究制定配套的规章制度，逐步建立健全规章制度体系，做到监督管理有法可依、有章可循，促进融资性担保业规范经营、规范发展。积极指导地方监管部门，按照我国《融资性担保公司管理暂行办法》的有关原则和要求，结合本辖区实际情况，抓紧制定该《办法》实施细则并组织实施。

　　二是加大扶持力度，促进融资性担保机构健康发展。在深入调研的基础上，积极协调我国国家有关部门和地方政府研究制定促进融资性担保机构健康发展的各项政策措施，进一步完善有关融资性担保的财政补贴、税收优惠政策，完善抵押（质）押登记和征信管理体系，协调工商、税务、房管、司法等部门，提高抵（质）押登记、债务追偿的效率。

　　三是全面调查摸底，稳妥推进规范整顿工作。自《办法》施行之日起到2011年3月31日，各地监管部门将在全面调查研究，摸清经营管理状况和风险底数的基础上，对照《办法》的有关规定，开展全行业的规范整顿工作，推进融资性担保机构的改革创新和重组改造，督促其按照审慎经营理念逐步建立健全法人治理、经营规则、内部控制和风险管理机制，走上依法规范经营和良性发展的轨道。

　　四是鼓励融资性担保行业积极进行业务创新。推动融资性担保机构针对小企业轻资产、少抵押的特点，创新反担保措施。推动融资性担保机构和小企业合作探索新的融资方式或渠道，如小企业集合信托担保、债权基金担保等创新产品。推动联合担保、比例担保以及再担保等多种分担风险的方式，探索金融衍生品分散风险的途径，促进融资性担保业体系的全方位、立体化发展。

　　五是加大培训力度，着力推进人才队伍建设。目前，人才问题已成为制约融资性担保业发展的一个“瓶颈”。联席会议将指导各地监管部门实施担保人才战略，制定多层次、多方位的培训计划，在出台各种监管制度的同时，加大对融资性担保机构高管人员培训力度，鼓励融资性担保机构建立学习型组织，对从业人员进行持续业务培训，尽快提升行业人员的业务经验、专业技能和风险意识。同时，指导融资性担保机构建立发现人才、吸引人才、培养人才、使用人才、留住人才的良好机制，把融资性担保机构人才队伍建设作为一项长期的重要任务来持续推进。

　　六是加快推进有利于融资性担保业的社会信用体系建设，努力创造良好的市场环境。推动建立和完善各级政府职能部门联合打造的信息征集与信用评价体系，完善信息查询制度。推动建立社会信用惩戒机制，严惩失信行为，通过强化社会信用意识，从根本上降低担保风险，为融资性担保体系的完善奠定坚实的基础。

　　各位来宾，中国融资性担保行业正处于规范和发展的关键阶段。与国际同行相比，我国走的是有中国特色的担保业监管之路，任重而道远。但是我们有理由、有信心相信，我国融资性担保业必将迎来光辉灿烂的明天。希望各国来宾在本次会议上充分分享成功经验，也希望通过本次会议建立的友谊地久天长，让我们在以后的工作中加强交流，共同促进担保事业的健康发展！

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