| 目前，重庆正在建设全国规模最大的公租房，面积将达到4000万平方米，公租房的建设任务由重庆城投集团和重庆建工集团承担。图为重庆市民正在公租房小区“民心佳园”参观。
通过重组和新建等方式，重庆市高调组建了八个大型的国有建设性投资集团(以下简称“八大投”)，包括重庆市城投集团、重庆地产集团、重庆市水务集团、重庆市水利投资有限公司、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆开发投资有限公司和重庆渝富公司。
这八大投资集团由政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，成为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。
不可否认，重庆市的“八大投”为城市基础设施建设和一些重大公益性建设项目提供了资金支撑。但随着“八大投”的不断发展与壮大，质疑之声也越来越多。这些投融资平台都是以土地作为发展基础，政府如何摆脱土地依赖？城市投融资平台的风险如何防控？国有企业不断做大做强，是否会挤压民营企业的发展空间？
带着这些问题，《经济参考报》记者采访了“八大投”以及重庆市政府有关人士。
投融资平台风险如何防控？
目前，一些地方政府的投融资平台存在负债过高的风险，重庆的“八大投”运营风险可控吗？
重庆市市长黄奇帆表示，为了保证“八大投”的正常运转和可持续发展，重庆市要求“八大投”在经营管理中做到“三个平衡”，设置了三道“防火墙”。
黄奇帆介绍，“八大投”在投资经营，每年要消耗大量资金，这些资金必须做到“三个平衡”：一是净资产与负债的平衡，资产负债率在50%到60%。如果负债率过高，就会有泡沫，丧失信用。二是现金流要平衡。八大集团每年要承担近400亿元的基础设施投资，另外还要还本付息，两项相加每年有五六百亿元的支出。当然，各种投入也会有收入，高速公路收费、城市路桥的收费等，收入来源和融资资金、投资支出最后要现金流平衡。三是投入与产出或投入与资金来源要平衡。
为了防范金融风险，重庆市政府构建风险“防火墙”，要求“八大投”必须做到“三个不”。第一，重庆市财政不直接为八大投资集团融资担保。比如“八大投”要借100亿元，重庆政府出张空头支票担保一下，那么“八大投”的风险全部变成了重庆政府的债务，现在重庆政府一般不为“八大投”担保，“八大投”之所以能在市场上融资，是因为它们自己的资本金和收入，以及各方面的平衡能够有这个信用去借到300亿元、500亿元的钱，而不是靠政府的一纸担保来融资的。
第二，八大投资集团之间互相不能担保。因为互相一担保，会掩盖矛盾，某个集团的情况很好，就会为别的集团做担保，等到一个集团出事，把八个集团都拉下水，这种“多米诺骨牌”效应要防范。哪个集团动不了了，政府高度关注，可以为哪个集团做平衡，把矛盾消解，不要等到几个集团一起下水了，才事后来解决问题。
第三，因为投资集团中有些资金是中央给某些方面的专项资金，不能违反财务规定，在一个集团内，哪怕这个资金放在账上还有余，暂时还用不了，而别的项目可能资金很紧，但不能交叉混用。
如何避免患上“土地依赖症”？
近年来，土地出让收入成为地方政府的重要财源，一些地方政府严重依赖“土地财政”。为了增加财政收入，一些地方政府热衷于在土地上做文章，以地生财。
《经济参考报》记者了解到，重庆“八大投”很重要的一个资金来源是和土地储备有关系的，成为“八大投”的优质资产，成为获得银行贷款和市场融资的重要砝码。
不过，重庆的土地储备却不是简单地卖地，不是简单依赖土地出让金的收入，而是通过组建国有公司的市场化运作，合理、高效、可持续的利用土地资源。
从2002年以后，重庆市政府出台了土地储备的相关条规，建立土地储备机构，专门推动土地储备。这个土地储备机构起到了“一个龙头放水、一个池子蓄水”的作用，对土地市场的规范管理是有很多好处的，同时也提高了政府调控能力。重庆市政府通过赋予“八大投”土地储备职能，建立了土地供给的“蓄水池”。
而几年前，重庆主城区的许多土地掌握在开发商的手里，一些开发商囤积土地不开发，政府搞一些公益性项目建设，还要从开发商手里买地。
重庆市国资委主任崔坚表示，要想实现“八大投”可持续运转，必须做好土地储备的“两个循环”。
从2002年以后，重庆市政府出台了土地储备的相关条规，建立土地储备机构，专门推动土地储备。这个土地储备机构起到了“一个池子蓄水、一个龙头放水”的作用，对土地市场的规范管理有很多好处，特别是在集团内部有“两个循环”。
第一个循环是资金链上的循环，就是说，假如城投公司有10000亩土地，规划上让他储备了，他拿出部分资金，完成规划红线内的这些亩土地征地动迁、产权过户，使它成为信用资产，可以在银行抵押贷款。一亩地如果抵押了50万元，那么10000亩地就是50亿元，城投拿了这50亿元可以用于基础设施建设。这是一个循环，从储备到融资都搞项目。
第二个循环，土地储备了以后，要投入、开发，“七通一平”，然后把这个土地通过市场转让给房地产开发商。这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让的时候200万元一亩了，这就有一个额外的收入。这个收入，部分土地出让金要转给区县政府和市政府，部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资，那么，转让土地以后的收入用来还银行，最终把银行的账平了。第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，这样就形成了良性循环。
国企做大会否导致与民争利？
“八大投”涉及土地、交通旅游、水务、水利、金融等行业，体量大，在行业中占据垄断地位，民营资本难以介入，国企做大是否在“与民争利”？这是记者在采访中听到的另外一种疑问。
对此，崔坚说，做大做强国有企业“蛋糕”，绝不是“与民争利”，抑制民营经济发展；相反，重庆国企在加速“奔跑”中，注重与民营经济的互动发展，在一些投资风险大、回报率低领域先投先试，并且支持非公企业入股和参与国企改革，形成“国民同进”的发展新机制。
“融资难”一直是困扰许多中小民营企业发展的问题。重庆市探索由地方国有金融企业和以国资主导建立担保公司、租赁公司，有效解决了中小企业融资难的问题。
2006年9月，重庆渝富公司出资，引入国家开发银行、长江三峡总公司，经国家发改委批准组建了市级政策性金融担保公司重庆市三峡担保集团有限公司，以服务库区产业发展为宗旨，坚持政策性目标，实行市场化运作，较好地服务了三峡库区产业发展。目前三峡担保集团已为三峡库区和中小企业提供担保贷款325亿元。
2010年，重庆市在全国率先提出大力培育发展微型企业，即雇工(含投资者)在20人以下、创业者投资金额10万元及以下的中小企业，以此带动全社会创业和就业。这些微型企业主要是个体私营企业。为此，重庆市专门制订出台了微型企业创业扶持管理办法，予以空前的财税支持，即“投资者出一点、财政补一点、税收返一点、金融机构贷一点”，今后两年半将发展6万户微型企业，新增30万就业岗位。
崔坚告诉《经济参考报》记者，从今年起，重庆市国资将按照市政府的要求，连续五年每年上缴财政1亿元，专项用于支持微型企业发展。
“国企作为"探路者"，在市场风险大的经济领域，实现了国有集团先投先试。”崔坚说，在位于两江新区的江北嘴，政府组建江北嘴公司；在笔记本电脑基地--西永微电子园，组建了西永微电子园公司，充当了扩大开放，发展金融业和高新产业的重要平台。
崔坚介绍，“八大投”在生产经营过程中，不是到处撒网或干预市场，而是严格出现在三大应该出现的领域：一是在关系国家经济安全、国民经济命脉的战略性领域，需要有国有建设性投资集团发挥主导、支柱、基础作用的地方；二是在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的领域，如城市基础设施、公共设施领域的瓶颈项目，民营、外资一时不会来投资，而社会却迫切需要解决问题，政府手中有了这些投资集团，就可以主动出击；三是，在地方政府既不能搞财政赤字、又不能直接担保举债搞项目的情况下，为了按市场化方法融资，平衡政府公共项目建设，也需要这类建设性投资集团作为融资工具。
目前，重庆市已形成“国民共进”的发展新机制。直辖时，重庆非公有经济占GDP约26%，到去年比重已上升到60%。国有企业非公权益比重已达40%，有8675个非公企业与国有企业形成产业链服务关系。
崔坚说，国有集团整体上市目标实现后，按平均3倍市净率计算，非公企业(占股40%)将因此获得4000亿元以上股权增值收益。
投融资平台为城市建设资金“解困”
作为西部地区惟一的直辖市、长江上游地区经济中心的重庆市，在直辖之初百废待兴，城市基础设施亟待加强。然而，由于财力投入不足，每年用于基础设施建设的预算不到10亿元，这些钱修一座两江上的大桥也要五六年才能修完，致使基础设施建设滞后，严重阻碍了经济大发展。在这样的背景下，重庆市决定创办国有建设性投资集团作为融资载体和平台，发挥重大投资导向作用。
重庆市国资委主任崔坚告诉《经济参考报》记者，创建投融资平台的基本措施是通过国债、规费、土地、存量、税收等“五个注入”，将零散、静态资产集中变为资本金，通过银行、债券、股市、信托、海外等“五个市场”融资，放大国有资本。
以重庆城投集团为例，8年前总资产在6亿元左右，而且欠了一屁股烂账，内外交困，无法进行重大基础设施建设。在这种情况下，市政府将部分大桥、道路等优质资产注入到城投集团，一下子壮大了城投集团实力，负债率降到了60%以下，企业在银行的信誉度提高，融资能力增强。
“那时许多资产都掌握在政府手中，只有使用功能，没有融资功能，是死资产；将这些资产注入到企业，便成了活资产，可以用来融资。”崔坚说。
重庆市组建的八大投资集团有着不同的功能定位：城投集团：定位为重庆城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设(600263,股吧)的总账户、城建项目所需土地的总储备；地产集团：主要履行建设用地的征用、土地收购储备和开发整理“耕地占补平衡”、廉租住房项目建设、旧城改造建设职能等；水务集团：对授权范围内的国有资产实施经营管理，特许经营主城区供排水；水投公司：主要职责是对“九五”项目清资确权和推进“泽渝”项目水利工程，水利国有资产保值增值，加快区县水利基础设施建设，优化资源配置，促进水务一体化和水利建设；开投公司：系重庆轨道交通及城镇化基础设施建设的综合性投资主体；高发公司：负责重庆高速公路建设、经营和融资；渝富公司：主要履行债务重组、资金周转和发展投资职能。
近几年，重庆市八大政府投资集团得到快速发展。在2003年时，八大投资集团资产总额只有300多亿元。截至2010年年底，八大投资集团资产总额达到4400亿元，资产负债率62%。
重庆八大投资集团通过市场运作，不仅充当了重庆基础设施、社会事业等领域重大项目的投融资和建设平台，缓解了政府建设资金缺口，大大加快了建设进度，而且还推动政府公共事业管理和运作方式的改革，发挥了多面功效。
如在保障性住房建设方面重庆地产集团、重庆城投集团等企业发挥了“主力军”作用。自去年以来，重庆市在全国率先大规模建设推进以公共租赁住房(以下简称“公租房”)为主体的保障性住房建设。按照重庆市规划，从2010年起的三年内，重庆市将建设4000万平方米公租房，以解决60余万户200多万困难群体的住房困难，总投资1000多亿元。
为解决建设资金短缺问题，重庆市政府交由重庆地产集团、重庆城投集团等国有控股集团负责建设，一方面搭建起公租房建设的融资平台，通过无偿划拨土地、银行信贷、住房公积金贷款等方式，多渠道筹集建设资金，确保公租房建设顺利推进。另一方面确保建起的公租房姓“公”。在短短的2010年度，重庆市就已开工建设1350万平方米公租房，并且已有15281套公租房实行摇号配租。今年重庆市将新开工建设1300万平方米公租房。
崔坚介绍，通过“八大投”运作和国有资本经营收益上缴，使重庆拥有了除预算内、预算外之外的“第三财政”。“八大投”超前实现了靠财政投入需要几十年才能完成的基础设施建设目标。“十一五”累计投入2641亿元，年均投入约为以前年度的50倍。据了解，在重庆市确定的重大基础设施中，75%是由八大投资集团建设的。
从制度上规范地方投融资平台
随着城市化和工业化进程加快，近年来城镇基础设施建设任务紧迫。在这样的背景下，各地政府纷纷建立了地方投融资平台，得到快速发展。
对于地方投融资平台，有着不同的看法，有的认为风险过大，要采取严厉措施，限制其发展。有的认为要看到地方投融资平台的合理性和积极作用，但其潜在的风险也不能忽视，应积极采取措施防范风险。只有这样，地方投融资平台才能健康规范运行。
所谓地方政府投融资平台，是地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。
地方投融资平台不会凭空产生，它有着深刻的历史和现实背景。地方投融资平台是颇具中国特色的地方性国有投资公司。作为发展中国家，我国必须适应全球经济一体化的要求，大力发展城乡基础设施，为工业化和现代化奠定物质基础。在市场经济转型过程中，中央政府应赋予地方政府和企业一定的自主权。为规避直接举债和向银行直接借款的制度风险，地方政府又不得不以国有投资平台公司的形式筹措建设资金。国际金融危机之后，国家出台了为期两年4万亿经济刺激方案，大大加快了地方投融资平台建设步伐。
由于没有中央政府统一的部署和安排，地方政府投融资平台五花八门，给人的感觉无疑是一种“乱象”。但无意之中也出了一条新路，形成地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。
从各地方的实践来看，政府设立投融资平台的过程，同时伴随着地方政府改革。这与过去有着很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题，当还不起债时，由政府财政兜底。
正是过去这方面的许多教训，现在创立投融资平台时，普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”“还得起”。为了做到这一点，不少地方已开始对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方投融资体制。
然而，由于发展过快，一些地方特别是区县级的投融资平台仍存潜在风险。同时，地方投融资平台由政府设立，多数实为依附于政府的附属单位，普遍存在着高层管理者与政府关系密切、商业化运作程度不高、经营机制不规范、信息披露不透明、监督困难等问题，为滋生腐败提供了土壤。此外，土地的过度开发和担保，也可能会激化政府、企业和居民的矛盾，影响社会稳定。
有关专家指出，应该对地方投融资平台加以引导和规范，既不一概否定其积极作用夸大负面影响，又不能忽视其潜在风险任其自由发展。要在摸清地方债务规模及其性质的基础上，逐步化解新旧债务，加强监管，并最终从制度上规范地方政府的举债行为。
首先，要对地方投融资平台进行全面摸底，分清类别，对其资本金到位情况、贷款余额数量、资产质量、资金使用情况、偿债能力等方面进行全面统计和审计，并分门别类地提出债务偿还途径。其次，要改变以银行贷款为主的单一融资渠道，分散风险。此外，要加大对地方投融资平台投融资行为的监管，建立健全地方政府监管机制，对投融资平台的债务规模、资金使用情况、偿债能力进行全面评估，动态跟踪。
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